نزاع اصلی  در بررسی ماهیت حقوقی ملی کردن جنگل ها و مراتع ، مالکیت است . با ملی شدن اراضی، مالکیت خصوصی افراد زائل و مالکیت عمومی بر اراضی که اوصاف مندرج در قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع را داشته اند تثبیت گردید . 
مفهوم مالکیت نزد قاطبه فقها و حقوقدانان برجسته، دارای سه وصف جوهری و اساسی است . مالکیت مطلق، انحصاری و دائمی است .  اگرچه اوصاف دیگری نیز برای این مفهوم بر شمرده شده  لیکن اختلافی در این سه وصف بین اکثر علما وجود ندارد . 
1-مطلق بودن : مطلق مفهومی است عاری از قید، عدد و شمار که ماهیت چیزی را برساند. این واژه در برابر اصطلاح مقید بکار می رود . (مبسوط در ترمینولوژی حقوق محمد جعفر جعفری لنگرودی)
2-انحصاری بودن : انحصاری بودن به این معناست که شخص دارای حق یا امتیاز می تواند از آن به نحو اختصاصی بهره مند شود و شخص دیگری نمی تواند مانع از استفاده او شود و یا حقوق و امتیاز را از او سلب نماید . 
3-دائمی بودن : دائمی بودن یعنی مالکیت مقید به زمان نیست و الی الابد ادامه دارد . 
مفاهیم فوق اگرچه در دکترین حقوقی مشهور است و به عبارتی مقتضای ذات و جوهره ی مالکیت محسوب می شود لیکن گسترش جوامع بشری و مقتضیات زندگی جمعی انسان ها به مرور باعث شد این اوصاف سه گانه در پرتو زمان به آرامی رنگ ببازد. بطوریکه امروزه به مفهوم سابق خود باقی نمانده اند. به عنوان مثال دولت ها برای اجرای برنامه های عمرانی خود که علی الاصول به عنوان یک قرارداد اجتماعی مورد پذیرش اکثریت جامعه قرار دارد، ناگزیر از بهره برداری یا تملک اراضی با مالکیت خصوصی می شوند و به شیوه هایی عموماً مشابه، با این موضوع برخورد می کنند . احداث خیابان ها و شوارع، تعریض معابر قدیمی، احداث تقاطع های غیر همسطح و بسیاری از دیگر پروژه های عمرانی مستلزم چشم پوشی از منافع خصوصی در تقابل با منافع عمومی است . 
سه شیوه مرسوم برای تحدید یا سلب مالکیت خصوصی جهت تأمین نیاز های عمومی وجود دارد . 
1-ملی کردن اراضی
2-تملک قهری (اجباری) اراضی مورد نیاز دولت
3-مصادره اموال 
ملی کردن اراضی که موضوع این نوشتار است، یک عمل حقوقی است و اعمال حقوقی دولت بنابر تقسیم بندی که دکترین حقوق عمومی و اداری از آن استفاده می کنند به دو دسته کلی "اعمال تصدی دولت" و "اعمال حاکمیت دولت" تقسیم می شوند . 
در منابع حقوق اداری تعاریف متعددی از این دو گزاره دیده می شود . از قانون تعیین مراجع دعاوی بین افراد و دولت مصوب 1307 گرفته تا قوانین برنامه های توسعه جمهوری اسلامی ایران اشاراتی به مفهوم این دو دیده می شود .  با در نظر گرفتن تمامی این موارد باید گفت : 
اعمال تصدی دولت، مجموعه اعمالی حقوقی است که دولت مشابه با سایر افراد جامعه، ولی گاهاً با رعایت دستورالعمل ها و مقررات خاصی (مانند آیین نامه های معاملاتی) انجام می دهد . مثل خرید و فروش، رهن و اجاره و امثال آنها که حسب مورد برای رفع حوائج دولت به عنوان یک مصرف کننده کالا و خدمات و یا برای فراهم ساختن مقدمات لازم برای ارائه خدمات عمومی بهتر است . در اینگونه اعمال اصولاً موازنه بین طرفین معامله وجود دارد و حاکمیت اراده هر دو طرف در این اعمال حقوقی مشاهده می گردد . بطور کلی در اعمال تصدی قواعد عمومی و شرایط اساسی صحت قراردادها حکمفرماست .
در مقابل، اعمال حاکمیت دولت مجموعه وظایفی است که منافع حاصل از آن شامل همه اقشار جامعه می شود و با هدف برآورده کردن نیاز های مستقیم یا غیر مستقیم عمومی و اجتماعی صورت می گیرد . اعمال حاکمیت بر محور اقتدار دولت استوار است و منافع عمومی بر منافع خصوصی رجحان و برتری دارد . مانند قانونگذاری، ایجاد نظم و امنیت ولو با توصل به قوای قهریه، دفاع از کشور، اجرای برنامه های عمرانی عمومی و ....
با در نظر گرفتن تقسیم بندی فوق باید نتیجه گرفت که عمل ملی کردن، در زمره اعمال حاکمیت دولت است که با اعمال اقتدار خود جهت حفظ ثروت های عمومی در قالب یک عمل حقوقی یکطرفه (ایقاع) مبادرت به سلب مالکیت خصوصی و تبدیل آن به مالکیت عمومی تحت تسلط حکومت می نماید .  لذا ملی کردن، یک عمل حاکمیتی به لحاظ ماهیت، و یک ایقاع یک طرفه به لحاظ شکل حقوقی است و صرفاً با اعمال اراده دولت تحقق یافته و اراده اشخاص نقشی در تحقق آثار آن ندارد . 
حامد مرشدی